近日，國務(wù)院醫(yī)改辦會同國家衛(wèi)生計生委、食品藥品監(jiān)管總局、國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、商務(wù)部、國家稅務(wù)總局和國家中醫(yī)藥管理局等部門印發(fā)了《關(guān)于在公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品采購中推行“兩票制”的實施意見（試行）的通知》（下稱《通知》）。1月9日，國家衛(wèi)生計生委召開2017年1月例行新聞發(fā)布會，重點解讀《通知》有關(guān)情況。

　　從2010年10月福建省率先推行“兩票制”起，6年多的時間里，各省已進(jìn)行不同程度的試點推行工作。今天八部門聯(lián)發(fā)的一紙通知，標(biāo)志著國家版“兩票制”的落地實施。

　　“兩票制”是指藥品從生產(chǎn)企業(yè)到流通企業(yè)開一次發(fā)票，流通企業(yè)到醫(yī)療機(jī)構(gòu)開一次發(fā)票。國務(wù)院醫(yī)改辦專職副主任、國家衛(wèi)生計生委體改司司長梁萬年表示，這是藥品領(lǐng)域一項重要改革舉措，目的是減少藥品流通環(huán)節(jié)，使中間加價透明化，進(jìn)一步推動降低藥品虛高價格，減輕群眾用藥負(fù)擔(dān)。

　　按《通知》規(guī)定，公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)在藥品驗收入庫時，必須驗明票、貨、賬三者一致方可入庫、使用，不僅要向配送藥品的流通企業(yè)索要、驗證發(fā)票，還應(yīng)當(dāng)要求流通企業(yè)出具由生產(chǎn)企業(yè)提供的進(jìn)貨發(fā)票證據(jù)，以便相互印證。鼓勵有條件的地區(qū)使用電子發(fā)票，通過信息化手段驗證“兩票制”。

　　對于“兩票制”試行可能引起的藥品供給不足，《通知》亦作出了特別規(guī)定，如對藥品流通集團(tuán)型企業(yè)內(nèi)部向全資（控股）子公司或全資（控股）子公司之間調(diào)撥藥品可不視為一票，但最多允許開一次發(fā)票；為保障基層藥品的有效供應(yīng)，規(guī)定藥品流通企業(yè)為特別邊遠(yuǎn)、交通不便的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村級醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)配送藥品時，允許在“兩票制”的基礎(chǔ)上再開一次藥品購銷發(fā)票等。

　　《通知》稱，“兩票制”將從公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)和綜合醫(yī)改試點省開始實施，并爭取明年在全國推開。同時明確指出公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品采購中要逐步實行“兩票制”，鼓勵其他醫(yī)療機(jī)構(gòu)推行“兩票制”，綜合醫(yī)改試點省和公立醫(yī)院改革試點城市的公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)要率先執(zhí)行“兩票制”，鼓勵其他地區(qū)推行“兩票制”，爭取2018年在全國推開。

　　“兩票制”的全國范圍推行，必將引起醫(yī)藥生產(chǎn)和流通領(lǐng)域的全面洗牌。

　　德勤研究稱，“兩票制”對于經(jīng)營規(guī)范、自建終端的藥企而言影響不大；但既缺少品牌實力，又缺乏終端銷售渠道的中小型藥企將會面臨很大挑戰(zhàn)。該政策實行后，對于習(xí)慣了先打款、后發(fā)貨的小藥廠而言，一級經(jīng)銷商沒了，變成數(shù)量更多的二級經(jīng)銷商，意味著他們的經(jīng)營風(fēng)險、特別是資信風(fēng)險將增加。

　　在流通領(lǐng)域，“過票公司”生存空間急劇縮小，一些中小醫(yī)藥流通企業(yè)將會因為業(yè)務(wù)減少被淘汰出局或是被上游醫(yī)藥企業(yè)、大型醫(yī)藥流通企業(yè)收購，藥品流通行業(yè)集中度將會提升。此前，國家食藥監(jiān)總局安全監(jiān)管司司長李國慶曾指出，就目前的情況來看，中國1.3萬家批發(fā)企業(yè)退出1萬家，剩下3000家可能是比較理想的狀況。

　　梁萬年表示，“兩票制”將有利于降低藥品的虛高價格，實現(xiàn)藥品質(zhì)量價格的可追溯，凈化流通環(huán)節(jié)和提高行業(yè)的集中度等。

　　不過，對于這一引發(fā)流通領(lǐng)域強(qiáng)烈地震的政策的“降價”效果，也有學(xué)者提出質(zhì)疑。中央財經(jīng)大學(xué)助理教授路乾此前曾撰文表示，“兩票制”將導(dǎo)致藥企被動選擇自主承擔(dān)藥品的推廣和營銷費用，可能導(dǎo)致藥品價格不降反升。他指出，據(jù)財政部廈門專員調(diào)研報告顯示，在實施“兩票制”后，福建省同一個藥廠出產(chǎn)的藥，銷往福建比銷往非“兩票制”省份價格高很多。以國藥控股星鯊制藥（廈門）有限公司生產(chǎn)的維生素D滴劑為例，其生產(chǎn)成本為2.40元/盒，銷往福建的藥比銷往非“兩票制”的其他省份的藥，出廠價差高達(dá)19.6元。

　　此外，目前兩票制在各省的試點中也遇到不同程度的阻力。

　　據(jù)醫(yī)藥經(jīng)濟(jì)報整理，自2010年福建率先開始推行兩票制試點以來，目前全國已有福建、安徽、陜西、浙江等12個省先后推出“兩票制”試點方案。其中上海試行的GPO（上海公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品集團(tuán)采購組織）制度因為牽扯到很多郊縣等較小商業(yè)公司的生存問題，甚至影響社會穩(wěn)定，GPO形式的“兩票制”被緊急叫停。作為綜合醫(yī)改試點省份，四川明確提出無法做到全面推行“兩票制”。2016年7月5日，四川省政府公布了《深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制綜合改革試點方案》，其中對于國務(wù)院要求醫(yī)改試點省份推行“兩票制”的相關(guān)表述，在該文件中變成了“在條件成熟的地方推行兩票制”，而不是在全省范圍內(nèi)全面推行“兩票制”。