體制改革是省委、省政府做出的重大決策，是新形勢下對食品藥品監(jiān)管和市場監(jiān)督管理模式的探索，也是精簡機構整合職能的積極探索。成效毋庸置疑。

　　（一）精簡了監(jiān)管機構。改革前，區(qū)、縣一級要分設工商、質監(jiān)、食藥監(jiān)三個工作部門；改革后，只需要設一個市場監(jiān)督管理部門，減少了區(qū)、縣一級政府的機構設置。

　?。ǘ┱狭吮O(jiān)管職能。改革前，原食藥監(jiān)部門承擔餐飲的監(jiān)管，工商部門承擔流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管，質監(jiān)部門承擔生產領域食品安全監(jiān)管。將工商、質監(jiān)、食藥監(jiān)、食安辦的職能整合在一個部門，減少了職能交叉、推諉扯皮問題。

　?。ㄈ┭由炝吮O(jiān)管觸角。改革前，三家監(jiān)管部門只有原工商系統(tǒng)的56個工商所的監(jiān)管觸角能夠達到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，而質監(jiān)、食藥監(jiān)的監(jiān)管觸角只能達到市區(qū)和縣區(qū)的城區(qū)部分，造成大片的監(jiān)管盲區(qū)。

　?。ㄋ模┟鞔_了監(jiān)管責任。整合后責任更加明晰，原來由市一級政府統(tǒng)一承擔的監(jiān)管責任下移到區(qū)、縣一級政府。有利于增強區(qū)、縣政府的責任意識，同時對于食品藥品監(jiān)管和市場監(jiān)管出現(xiàn)的責任問題更方便厘清。

　?。ㄎ澹┙档土吮O(jiān)管成本。通過對工商、質監(jiān)、食藥三局資源整合，全市市場監(jiān)管所的辦公房、執(zhí)法車輛、執(zhí)法裝備等基本上都是原工商所配備的，而不需要重新裝備，降低了監(jiān)管運行成本。

　　體制改革存在的問題

　　（一）監(jiān)管主體不合法。我市縣區(qū)市場監(jiān)督管理局的主體資格來源于縣區(qū)編辦批復的“三定方案”。而在現(xiàn)有的法律、法規(guī)上并無“市場監(jiān)督管理局”這一主體的表述。

　　行政執(zhí)法上，該市4個行政區(qū)和3個縣市場監(jiān)督管理局及其派出的51個市場監(jiān)管所均使用安徽省法制辦統(tǒng)一制作的執(zhí)法文書。2個開發(fā)區(qū)市場監(jiān)督管理局及其派出的5個市場監(jiān)管所分別使用工商、質監(jiān)、食藥監(jiān)三種執(zhí)法文書。

　　行政許可上，縣區(qū)市場監(jiān)督管理局目前可以發(fā)放企業(yè)（經(jīng)開、高新、淮上三局得到市工商質監(jiān)局授權或委托）、個體工商戶、個人獨資企業(yè)營業(yè)執(zhí)照，還可以頒發(fā)食品流通許可證、餐飲服務服務許可證。相關的法律法規(guī)沒有明確授權市場監(jiān)督管理局有以上登記權。一旦出現(xiàn)行政訴訟，市場監(jiān)督管理局就會敗訴。

　　(二)三個部門職能不同程度弱化。僅2015年市場監(jiān)督管理局就開展了機關學校食堂、豆制品、面制品、集貿市場食品、小餐飲、農資、“雙打”、“兩節(jié)打假”等近20項專項整治，許多整治同步進行，往往有數(shù)量無質量。

　　文明創(chuàng)建、征遷拆違、秸桿禁燒、文明祭祀等縣區(qū)中心工作，牽扯了市場監(jiān)督管理局的主要精力。導致工商質監(jiān)、食藥監(jiān)的職能存在不同程度的弱化。

　　（三）監(jiān)管力量明顯不足。新組建的市場監(jiān)督管理局的絕大多數(shù)人員都是原工商系統(tǒng)人員。下劃到各區(qū)的282名行政編制，其中工商260名、質監(jiān)12名、食藥監(jiān)2名，其他8名。如經(jīng)濟開發(fā)區(qū)市場監(jiān)督管理局，現(xiàn)在在編在崗的32人包括工商系統(tǒng)27人（占比84.3%），質監(jiān)系統(tǒng)2人（1人任副局長，占比6.2%））、原食藥監(jiān)系統(tǒng)僅1人，任局長（占比為3.1%），剛遴選的2人（占6.2%）。開發(fā)區(qū)有42家食堂，1000多家大小餐館，靠食藥監(jiān)1人之力，連例行抽查都不可能完成。“工商人員查食藥”、“工商人員查質監(jiān)”在市轄區(qū)已成為現(xiàn)實。

　?。ㄋ模┍O(jiān)管人員流失。劃歸區(qū)、縣政府“三局合一”后，任務的增加、隸屬關系的變化導致監(jiān)管隊伍思想受到了沖擊，一些年輕同志通過個人努力和各種關系離開了市場監(jiān)督管理局。區(qū)縣有關部門也或多或少地從市場監(jiān)督管理局抽調了部分人員。

　?。ㄎ澹╆犖槟挲g老化，業(yè)務難精。由于工商系統(tǒng)人事凍結近3年，新鮮力量得不到增加，隊伍年齡偏大。這些人對新增加的食藥監(jiān)、質監(jiān)業(yè)務不了解。加之涉及三個部門的法律法規(guī)規(guī)章多達500多部（其中工商質監(jiān)法律113部，法規(guī)216，規(guī)章132，地方法規(guī)5，地方規(guī)章9，合計475部），短期內很難熟悉。

　　（六）監(jiān)管執(zhí)法保障不夠。全省雖然統(tǒng)一了執(zhí)法證，但沒有統(tǒng)一制服、標志，給執(zhí)法帶來了不便。公車改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所基本上很難兼顧到整個轄區(qū)。

　?。ㄆ撸﹫?zhí)法標準不一。各區(qū)局各自為政，類似案件的處罰標準不一。

　?。ò耍┚幹婆渲妙^重腳輕。按現(xiàn)有編制計算，各區(qū)總編制282名（區(qū)局機關共96名，占34%，23個市場監(jiān)管所186名，占66%），占總監(jiān)管編制的62.7%；市工商質監(jiān)、食藥監(jiān)總編制168名，占總監(jiān)管編制的37.3%。三縣質監(jiān)和食藥監(jiān)雖然有一部分力量，但絕大多數(shù)都在機關和直屬機構，頭重腳輕同樣造成基層市場監(jiān)管所監(jiān)管力量不足。

　　對策

　　十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》對市場監(jiān)管體系改革作出了“改革市場監(jiān)管體系，實行統(tǒng)一的市場監(jiān)管……反對地方保護”的規(guī)定。十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出“推進綜合執(zhí)法，大幅減少市縣兩級政府執(zhí)法隊伍種類，重點在食品藥品安全、工商質檢……等領域內推行綜合執(zhí)法”。《國務院關于“先照后證”改革后加強事中事后監(jiān)管的意見》明確了“應充分發(fā)揮工商部門市場監(jiān)管骨干作用”。

　　針對上述存在的問題，筆者建議：

　?。ㄒ唬┙鉀Q主體合法問題。

　　按十八屆四中全會決定精神，將縣區(qū)市場監(jiān)督管理局分拆為工商質監(jiān)和食藥監(jiān)兩個部門，分別使用工商行政管理局（加掛質量技術監(jiān)督局牌子）、食品藥品監(jiān)督管理局名稱，使主體合法化。

　　將市場監(jiān)管所相應分拆為工商所（加掛質監(jiān)所牌子）、食藥監(jiān)所，同時根據(jù)工商質監(jiān)、食藥監(jiān)監(jiān)管任務的輕重來設置基層工商（質監(jiān)）所、食藥監(jiān)所。

　?。ǘ└母锕芾眢w制。

　　工商質監(jiān)、食藥監(jiān)實行市縣政府分級管理，即各區(qū)局為市局的派出機構，人、財、物為市局所有，便于市局統(tǒng)籌調派力量形成監(jiān)管合力，履行轄區(qū)的市場監(jiān)管權；各縣工商局（質監(jiān)局）、食藥監(jiān)局為縣政府直屬機構，領導干部實行縣政府與市局雙重管理，業(yè)務上接受市局指導。

　　這樣，可以統(tǒng)合執(zhí)法資源，統(tǒng)一執(zhí)法標準，避免把監(jiān)管事權、監(jiān)管風險壓給基層。把工商質監(jiān)、食藥監(jiān)從瑣碎的地方事務中解放出來回歸市場監(jiān)管的“主業(yè)”，以保證職能履行到位。

　　（三）固定編制人員。

　　參照工商質監(jiān)體制下劃時的編制，重新核定工商質監(jiān)、食藥監(jiān)的編制并予以固定。對在2014年1月體制下劃時、2015年機構改革時已核減的編制，應按《省政府專題會議紀要第100號》的要求逐步補回并充實到基層或執(zhí)法一線。明令禁止各區(qū)、縣從工商質監(jiān)、食藥監(jiān)借用人員，以保證相對穩(wěn)定的執(zhí)法力量。

　?。ㄋ模┏鋵崍?zhí)法力量。采取公開選調、統(tǒng)一招錄、規(guī)范招聘等方式充實執(zhí)法人員。重點是充實特種設備安全監(jiān)察人才、食品藥品監(jiān)管專業(yè)人才，保證有足夠的專業(yè)人才和執(zhí)法力量。

　?。ㄎ澹┘訌妶?zhí)法保障。一是在人頭經(jīng)費上予明確和保障。對于因專項整治、監(jiān)管執(zhí)法而出現(xiàn)的常態(tài)性加班，采取合理合規(guī)的措施予以適當考慮。二是在執(zhí)法裝備上予以保障，統(tǒng)一執(zhí)法服裝、執(zhí)法標志。尤其是在公車改革的背景下，對執(zhí)法車輛宜采取特殊政策，以確保監(jiān)管到位。